如何构建我国房地产市场长效机制

  2017-08-09 15:59

[摘要] 我国住房政策的目标是要实现全体人民住有所居。要实现这个目标，需要依靠市场和保障两大体系的协同配合。

——专访中国房地产研究会市场委员会副主任、中国房地产数据研究院执行院长陈晟

■我国住房政策的目标是要实现全体人民住有所居。要实现这个目标，需要依靠市场和保障两大体系的协同配合。房地产市场长效机制要有助于这一目标的实现，但不能将两者的目标等同起来。我们不可能也不需要单纯依靠长效机制来实现全体人民住有所居的目标。在设定长效机制目标的时候，必须要有清晰的边界，要防止长效机制承担过多而不堪重负。

■完善需求侧管理，优化现有调控政策体系。根据功能定位，合理划分自住、投资和投机性需求，实施差异化的调控政策。对自主需求予以支持，对投资需求予以包容，对投机需求严格抑制。其中，关键是如何科学区分投资需求和投机需求，这可以从价值规律、购房者主观意愿等多个方面加以区分，而在政策操作层面，最简单的判断标准就是所购住房是否用来居住。如果所购住房虽非自住，但是用于出租，这属于投资性需求。若所购住房长期空置、待价而沽，则显然属于投机性需求

■调整不同环节的税负设置。目前，我国房地产税收的一个重要特征就是，不同环节税负设置不合理，开发、流转环节税负较重，而保有环节较轻。应当在整体税负下降的前提下，降低开发、流转环节的税负，同时适当提升保有环节的税负。建议开征住房空置税，并设置随住房空置时间累增的税率，以此将空置的存量住房逼入市场，从而有效增加住房供给。相较于涉及面较广的房产税，征收空置税会是一个更好的选择。

⊙记者于祥明 ○编辑 林坚

中国房地产政策，正迎来自1998年房改以来的一次最深刻变革。目前来看，一个围绕“租售并举”的房地产长效机制的雏形正逐步形成。

房地产市场在我国国民经济中居于重要的位置，发挥着独特的作用，也与人民的生活密切相关。要坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”的定位，就需要综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段，加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制，既抑制房地产泡沫，又防止出现大起大落。那么，如何构建我国房地产市场长效机制？

面对这个复杂而艰深的问题，近日记者专访了中国房地产研究会市场委员会副主任、中国房地产数据研究院执行院长陈晟。他认为，在我国经济进入新常态、大力推进供给侧结构性改革的大背景下，构建房地产长效机制是一项全局性战略性重大改革，其目标、内容都将有新的内涵，房地产长效机制需要住房、土地等多个方面共同发力，还需要支撑性配套改革。

长效机制目标要明晰

记者：要构建房地产市场长效机制，步就是要明确机制目标。目标决定了长效机制的内容，目标是否明确，将直接关系到长效机制的成败。那么，您认为长效机制的目标应当是怎样的？

陈晟：房地产市场长效机制的目标应该是动态的，在不同的经济发展阶段和宏观经济金融形势下，长效机制的目标也会有所差异。因此，要明确长效机制的目标，有必要厘清以下三点：

一是房地产市场长效机制的目标不等同于我国住房政策的目标。

我国住房政策的目标是要实现全体人民住有所居。要实现这个目标，需要依靠市场和保障两大体系的协同配合。房地产市场长效机制要有助于这一目标的实现，但不能将两者的目标等同起来。我们不可能也不需要单纯依靠长效机制来实现全体人民住有所居的目标。在设定长效机制目标的时候，必须要有清晰的边界，要防止长效机制承担过多而不堪重负。

二是房地产市场长效机制的目标不能只着眼于房地产市场。

长效机制必将对房地产市场产生重大影响，这种影响具有根本性、长远性的特征，最终可能会给房地产市场带来一次深层次的变革。但是，构建长效机制不能仅仅是一项行业性、部门性的改革，不能只着眼于房地产市场。必须将构建长效机制作为一项具有全局性、战略性的重大改革来加以推进。发挥房地产市场在促进经济社会发展、维护国家金融安全中的积极作用，理应成为长效机制目标体系中最重要的内容。

三是构建房地产长效机制的目标与现有调控政策是有所不同的。

目前房地产市场调控主要依靠限购、限贷、限售等行政手段。毋庸置疑，这些措施在短期内发挥了积极的作用。构建长效机制，并非是要在现有的调控体系之外另搞一套全新的制度。现有调控体系中有益的内容应成为长效机制的重要内容。但是，长效机制与现有的调控体系之间存在着以下三点区别：一是长效机制将更着力于通过市场机制来发挥政策作用；二是通过立法等手段，长效机制将更具有基础性地位；三是长效机制将从相机抉择走向稳定规则，通过明确的规则来引导和稳定市场的预期。

总之，长效机制的目标将更具有全局性、战略性；构建长效机制与其他改革之间将具有更强的关联性。在当前宏观经济金融形势下，构建房地产市场长效机制的主要目标是，建立起一套能够自动稳定房地产市场价格的制度，从而为房地产市场泡沫及相关金融风险的化解、实体经济的振兴以及人民居住条件的改善创造有利的条件。

长效机制需要住房土地金融共同发力

记者：当前我国房地产市场问题的根源之一，在于土地、资金等要素在总量、结构和空间布局上的不当配置。您也认为，构建房地产市场长效机制需要跨市场、多部门政策的协同配合，在住房、土地、金融三个市场共同发力，通过调整供需关系、消除交易成本、引导市场预期等方式，来实现预期的目标。那么如何具体来看各个方面的政策呢？

陈晟：是的，房地产长效机制需要多个方面共同发力。

其一是住房政策。住房政策的重点是贯彻“房子是用来住的，不是用来炒的”功能定位，构建起与合理居住功能相匹配的多层次市场供应体系。

一是加强供给侧管理，形成总量、结构、布局合理的多元化住房市场供应体系。首先，在总量上要形成与住房需求相适应的动态供给机制，制定并公开未来一定时期的住房供应规划，形成与人口、房价挂钩的动态调整规则。其次，要完善供应结构，形成与市场合理需求结构相匹配的住房市场供应结构。大力发展住房租赁市场，推进购租并举，加快市场租买选择机制的形成。适度增加限售、共有产权住房的市场供给。住房作为一项重要的财产，承载了各项物权，房价中也包含了相应的对价。通过限售、共有产权等手段对住房物权加以限制，能够减少相应对价的支付。根据市场合理需求，进一步增加中小户型住房的供给。最终形成由住房租赁、限权房、商品房共同构成，户型结构合理的住房供应体系。最后，在供应布局上，在继续加大郊区供应的同时，适度增加中心城区住房供应。中心城区住房的价格往往具有昭示和带动效应，适度增加中心城区住房供应，有助于防止中心城区房价过快上涨。

二是完善需求侧管理，优化现有调控政策体系。根据功能定位，合理划分自住、投资和投机性需求，实施差异化的调控政策。对自主需求予以支持，对投资需求予以包容，对投机需求严格抑制。其中，关键是如何科学区分投资需求和投机需求，这可以从价值规律、购房者主观意愿等多个方面加以区分，而在政策操作层面，最简单的判断标准就是所购住房是否用来居住。如果所购住房虽非自住，而是用于出租，这属于投资性需求。若所购住房长期空置、待价而沽，则显然属于投机性需求。

三是促进住房市场和保障双体系联动，通过住房保障体系的托底功能，带动市场供应体系的优化。打通从住房保障到市场的通道，推动保障性住房租赁市场与商业性租赁市场融合为统一的租赁市场，建立两者间的动态调整机制，以实现资源的有效配置。

四是加强住房市场管理。首先，主管部门要充分利用大数据技术，完整掌握市场的基础性资料，为政策的制定和储备提供扎实的技术性支撑。其次，要建立统一市场信息平台，及时向社会公布相关情况，并善于利用权威部门和专家人士发声来引导和稳定市场预期。最后，要打击开发商、中介机构扰乱市场秩序的行为，维护市场正常的秩序。

其二是土地政策。土地是房地产业最重要的生产要素，土地市场与住房市场高度关联。土地政策的重点是要建立起能够有力支撑住房市场供给侧改革的建设用地供应体系。

一是保障适应住房市场改革需求的土地供应总量。在供地的来源上要实现多元化，建立起兼顾各方利益的农村建设用地入市机制，打破国有土地垄断的现状。探索在范围内构建跨省耕地占补平衡规则和利益共享机制，在守住国家粮食安全和生态底线的前提下，实现土地资源在范围内的优化配置。

二是形成与城市发展需求相适应的供地结构。优化建设用地供应结构，适度增加居住用地的供给。同时要完善城市更新政策体系，允许符合条件的工业用地或闲置商办用地转性为居住用地。

三是进一步优化土地供应方式。建立支持住房租售并举的土地供应方式，对于租赁住房用地实施土地出让年租制。在坚持招拍挂制度的前提下，通过“限房价、竞地价、竞自持率、竞配建”等措施，优化建设用地具体出让模式，同时合理限制土地转让或通过股权方式变相转让土地的行为。

其三是金融政策。近年来，房地产业金融化的趋势日益明显，房地产市场与金融市场的联系不断增强，房地产市场泡沫成为可能诱发系统性金融风险的重要因素。当前金融政策的重点是抑制房地产泡沫、防范和化解同房地产市场相关联的金融风险。

一是调控流入房地产市场的资金总量。造成房地产市场泡沫的主要原因是社会资金过度流入房地产市场，管好资金流入的闸门是抑制泡沫的根本措施。实施更严格的房地产信贷政策，同时要实施全覆盖的金融监管措施，严防银行信贷资金借道影子银行体系流入房地产市场。

二是降低与房地产市场相关的杠杆。加强对房地产金融的实时监测，发挥好宏观审慎政策的作用。可以借鉴欧盟的主要做法，针对开发商贷款，使用限定贷款成数值、分期付款要求等抵押品类工具，提高借款人在面临压力或违约时的缓冲能力；针对商业银行，使用涉及房地产行业的资本金要求等资本类工具，来加强银行的损失吸收能力，同时遏制房地产信贷过快增长；针对个人按揭贷款，使用贷值比、债务收入比、支付承受度要求、分期付款要求等收入类工具，来降低家庭部门的违约风险。

三是实施差异化的信贷政策。针对个人贷款，主要基于首套、改善、投资、投机等不同的购房需求，实施不同的购房利率及首付比例。支持首套及改善需求，以较高的利率和首付比适当抑制投资需求，禁止向投机性需求发放贷款。针对开发商贷款，则主要依据其开发的不同产品给予不同的信贷支持，引导开发商增加租赁住房的供给，推动形成租售并举的市场格局。

四是规范、创新房地产融资产品。规范现有各类房地产融资业务，清理各类“名股实债”的房地产金融产品。大力发展房地产信托投资基金（Reits）市场，重点支持开发商自持租赁物业的Reits产品研发与上市。

简并优化房地产税费结构

记者：众所周知，税收政策也是房地产长效机制的重要组成部分，对此您怎么看？

陈晟：从发达国家的经验来看，税收政策要真正发挥其预期的作用，必须要与其他政策紧密配合。

一是降低房地产行业总体税负。房地产行业整体税负高于其他行业，同时还面临着各类行政收费，而这些税费负担大部分以房价的形式转嫁给了购房者。降低房地产行业整体税负应当是税收政策的重要内容。

二是简并、优化房地产税费结构。目前涉及房地产的税收种类有10余种，相关行政收费繁杂且透明度不足，存在多税同源、多费同源的问题，不利于政策作用的充分发挥。应当合理归并各类税收和行政收费，形成简单、明晰的房地产税费体系。同时，建议在住宅土地出让环节增收城市住宅使用配套费，专项或统筹用于医疗、教育、养老等公共设施的建设及后续运营维护。

三是调整不同环节的税负设置。目前，我国房地产税收的一个重要特征就是，不同环节税负设置不合理，开发、流转环节税负较重，而保有环节较轻。应当在整体税负下降的前提下，降低开发、流转环节的税负，同时适当提升保有环节的税负。建议开征住房空置税，并设置随住房空置时间累增的税率，以此将空置的存量住房逼入市场，从而有效增加住房供给。相较于涉及面较广的房产税，征收空置税会是一个更好的选择。

四是实施差异化、精准化的税率设置。在需求侧，对于自住、投资、投机型的购房者适用差别化的税率，对自住者适当减免税费，对投资者适用正常税率，对投机者适用惩罚性的高税率。在供给侧，对于开发租赁住房、限价房的行为适用较低的税率，对于开发别墅等高档住宅的行为适用较高税率。在租赁市场上，适度降低或取消租金收入的所得税，鼓励更多企业或个人进入租赁市场。在金融市场上，要解决Reits的税收问题，鼓励Reits市场的发展，以助力住房租赁市场的壮大。

长效机制的建立还需要支撑性配套改革

记者：有专家认为，长效机制要充分发挥作用，需要长效机制中不同政策的相互协调，更离不开其他经济社会领域重大改革的支撑。当前，我国房地产市场的问题，部分是市场自身体制机制不完善所造成的，更多的则是深层次经济结构失衡在房地产市场的具体表现。对此，您怎么看？

陈晟：是的，长效机制的建立还需要支撑性配套改革。可以说，在深层次经济结构失衡没有得到较大改善之前，长效机制能发挥的作用是有限的。

首先，房地产长效机制要真正发挥作用，就需要改变我国投资驱动的发展模式，弱化投资在拉动GDP增长中的作用。先前几轮房地产市场调控所以不成功，部分原因就在于，当面临经济下行压力时，各级政府失去了调控的定力，将房地产投资作为支撑经济增长的重要手段，调控政策便出现了明显的转向。要改变我国投资驱动的发展模式：一是要推进新旧动能的转换，形成创新驱动的发展模式；二是要改革各级政府考核体系。

再者，长效机制要真正发挥作用，需要改变居民收入分配结构的失衡。收入分配失衡导致的财富过度集中，产生了大量的房地产投资、投机性需求。这部分投资、投机性需求在市场上对自住性需求产生了挤出效应，也异化了住房的主要功能。要改变居民收入分配结构失衡，就必须进一步改革现有的收入分配制度，扩大中等收入人群的比重。

长效机制要真正发挥作用，还需要优化生产、生活资源的空间布局。房地产市场的问题具有明显的地域差异性，部分热点城市房价较快上升与三四线城市去库存压力较大的现象并存。造成这一现象的重要原因在于，我国生产、生活资源在空间布局上失衡，资源向少数城市过度集聚。这固然受到自然条件、市场因素的影响，但是教育、医疗等资源的行政配置不当也是造成失衡的重要原因。要优化资源的空间布局，需要在尊重市场规律的同时，改革完善教育、医疗等资源的配置机制，缩小各地在资源配置上的差距。

另外，长效机制要真正发挥作用，就必须解决地方政府的土地财政问题。地方政府将在长效机制中发挥主体作用，能否形成对地方政府的正向激励，是决定长效机制成败的关键之一。目前，土地出让金在地方政府财政收入中占比过高，甚至是部分地方政府最主要的收入来源，这无疑将影响到地方政府在落实长效机制中的积极性。要解决地方政府的土地财政问题，除了转变经济发展模式外，还需要重新审视、界定中央和地方的关系，形成收入、支出、事权相互匹配的央地关系。

总之，上述四项失衡要取得较大的改善，需要相关领域重大改革有所突破。这具有相当大的改革难度，或许要经历一个比较长的历史阶段。相应的，长效机制也无法毕其功于一役，机制的构建、调整到充分发挥作用将是一个长期的过程。

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